6.2 Sistemas de Integración Económica
Tipologías de integración:
La tipología que se expone a continuación, es de carácter político. Si bien es cierto, nuestro análisis se centrara principalmente en los aspectos económicos de los procesos de integración, es de suma importancia considerar los factores políticos que influyen en la evolución del proceso, como condicionantes de su éxito o fracaso. Vemos en lo anterior, la importancia de mencionar esta tipología.
Haciendo referencia a una variedad de factores entre los cuáles se pueden mencionar el nivel de integración, el alcance de la integración, la homogeneidad cultural de las distintas unidades y la calidad de los beneficios que se obtienen de la integración, Gianfranco Pasquino (1981: 814) ha esbozado una tipología de la integración, en la que establece tres tipos: territorial, nacional y social; cada una de las cuales se explicarán a continuación:
A. Integración territorial
Es básicamente, la extensión del poder de un grupo hacia un territorio anteriormente fraccionado. Esto implica la transferencia de la obediencia desde las distintas regiones y desde los distintos grupos a las autoridades centrales. Esta integración puede producirse de diversas modalidades y su objetivo no es sólo la creación de una unidad central fuerte, sino la construcción de un mercado único, el establecimiento de un código jurídico común, un sistema de transporte unificado y un sistema tributario extendido a todos los grupos. Es posible distinguir tres modelos de integración territorial: la conquista, aquí nos encontramos frente a un centro que toma la iniciativa del proceso de integración con el uso de la fuerza en la mayoría de los casos; la fusión, es un proceso lento de acercamiento progresivo entre los diversos grupos geográficamente contiguos, lo cual se puede ver facilitado por la percepción de valores e intereses comunes; y la irradiación, requiere la existencia de un símbolo central aceptado por todos los grupos como punto de referencia, además de una considerable homogeneidad étnica y la necesidad de un período prolongado, de manera que las capacidades del sistema se expandan al mismo ritmo que la tasa de movilización y de las expectativas de los grupos.
B. Integración nacional
Se refiere al proceso de creación de una identidad común a todos los grupos étnicos, lingüísticos, religiosos y regionales con el fin de que se sientan parte de la misma comunidad política. Mientras el proceso de integración territorial consiste principalmente en imponer obediencia, el proceso de integración nacional consiste en la aceptación, por parte de la población, de las órdenes provenientes de las autoridades centrales porque se consideran legítimas, por tanto, el proceso de integración nacional recibe un fuerte influjo del proceso de integración territorial. La creación de un consenso mínimo sobre algunos valores fundamentales, y especialmente sobre la aceptación de algunos procedimientos para la resolución de los conflictos, resulta muy relevante. Es evidente que el proceso de arreglo y solución de conflictos se ve facilitado entre otras cosas, porque la movilización de las masas esté estrictamente controlada por las élites de los distintos grupos y que por otro lado dichas élites se pongan de acuerdo; además la existencia de estructuras partidistas capaces de mediar en los conflictos y de agrupar los intereses, el reclutamiento de los funcionarios públicos y los magistrados de manera proporcional entre los distintos grupos, así como una economía en expansión, son todos elementos que permiten una solución positiva del proceso de integración nacional.
C. Integración social
Se refiere a la superación de la divergencia entre élites y masas, entre gobernantes y gobernados. Esta divergencia no adquiere importancia política mientras las masas acepten como justo el gobierno de las élites. La divergencia entre élites y masas no se debe solo a una desigualdad de acceso al poder, sino que depende también de la desigualdad en la instrucción y en el nivel de conocimientos y de la dificultad de las comunicaciones; su superación requerirá intervenciones complejas y múltiples. Si las élites logran mantener siempre un justo equilibrio entre la necesidad de dar una guía y una orientación a la sociedad y la apertura a los deseos de las masas y a los líderes elegidos por éstas, la divergencia tenderá a reducirse; la superación de las divergencias, por lo tanto, está fuertemente condicionada por la calidad del liderazgo. A medida que avanza la integración, aumenta la disponibilidad de los individuos a trabajar unidos por la consecución de objetivos comunes.
Entendiendo que la topología descrita anteriormente explica los procesos políticos por los cuales se articula la voluntad política como condición necesaria pero no suficiente para llevar a cabo la integración, asumimos que esta ultima entendida como un acto de voluntad política, trae consigo consecuencias de carácter económico que varían a medida que se avanza en el grado de integración. Aquellas consecuencias a que se hace referencia, serán descritas a continuación.
Clasificación de la integración según sus grados:
Tomando en cuenta que la integración es un proceso, el cual pasa por diversas etapas en forma paulatina y progresiva, es posible establecer una clasificación según el grado de integración, donde cada una de las etapas o grados tiene ciertos rasgos esenciales que la distinguen tanto de la etapa inmediatamente anterior como posterior. Existe un consenso más o menos amplio en la literatura que trata el tema respecto de cuáles son las etapas por las que pasan los procesos de integración. Para efectos de este estudio, se hará referencia a la clasificación que hace Bela Balassa quien establece 5 etapas o grados de integración, además se agrega una etapa preliminar llamada área de preferencias arancelarias a la cuál haremos referencia según la definición de Ricardo Basaldúa.
A. Zona de preferencias arancelarias
Es un acuerdo entre varios Estados, mediante el cual se comprometen a brindar a sus respectivas producciones un trato preferencial en comparación al que se otorga a terceros países, es decir, se conceden diversos grados de rebajas arancelarias en el comercio recíproco. Esta área se puede dividir a su vez en tres: área de preferencias arancelarias propiamente dichas, donde las concesiones son exclusivamente a los derechos aduaneros que gravan la exportación e importación de mercaderías; área de preferencias aduaneras, donde no sólo se limitan a las restricciones arancelarias, sino que puede contemplar también otros tributos aduaneros, que se aplican con ocasión de la exportación o la importación, pudiendo contemplar tanto restricciones directas como indirectas; y áreas de preferencias económicas, que abarcan aspectos que no son más de naturaleza aduanera, pero que hacen un tratamiento discriminatorio de la mercadería extranjera una vez que ésta ha sido importada.
Este es un grado de integración sumamente superficial por lo que hay autores que no lo consideran como tal. A pesar de esto, se ha estimado igualmente válido mencionarlo como un primer paso hacia lo que pudiera ser un proceso posterior de integración mucho más amplio.
B. Zona de libre comercio
Consiste en que los Estados partes acuerdan suprimir las tarifas arancelarias y otras barreras o restricciones cuantitativas al comercio recíproco de bienes, pero conservando cada uno de ellos autonomía e independencia respecto de su comercio con terceros Estados. Para llegar a una Zona de Libre Comercio se fijan plazos, condiciones y mecanismos de desgravación arancelarios. La mira está puesta en las "medidas de fronteras" entre las partes, con el propósito de incrementar los flujos de los intercambios recíprocos. Como en el acuerdo de libre comercio surge el problema del control de las importaciones de extra zona, los Estados partes deben implementar instrumentos que tiendan a establecer el origen de los productos, y de esa forma diferenciar entre los bienes que se generan en la zona y los que provienen de otras latitudes, ya que los productos que se deben beneficiar con el acuerdo son los originarios de los Estados partes, evitando la triangulación que significaría el ingreso de productos del exterior a la Zona a través del país que cobra los aranceles más bajos; esto se obtiene por medio de lo que se denomina "cláusulas de origen", las cuales deben ser muy precisas y severas.
C. Unión aduanera
Implica un proceso en el que los estados participantes, además de liberar las corrientes comerciales por medio de la desgravación arancelaria entre ellos, adoptan frente a terceros países una política arancelaria común o tarifa externa común.
ARNAUD (1996: 25) señala que la unión aduanera perfecta debe reunir las siguientes condiciones: 1) la completa eliminación de tarifas entre sus Estados miembros, 2) el establecimiento de una tarifa uniforme sobre las importaciones del exterior de la Unión y 3) la distribución de los ingresos aduaneros entre sus miembros conforme a una fórmula acordada.
De acuerdo a lo anteriormente dicho, los Estados que integran una unión aduanera, además de reducir las tarifas aduaneras entre sí hasta llegar a cero, adoptan un arancel externo común, en forma gradual con plazos y listas temporarias de excepciones que normalmente son diferentes según el desarrollo económico de los Estados partes, en relación a los productos que importan de países de fuera de la zona.
Los derechos de importación obtenidos por el arancel externo común, a su vez, deben ser distribuidos entre los Estados miembros, para lo cual deben definir el mecanismo para ello. Por otra parte, al existir un arancel externo común, se eliminan las normas de origen, por lo que una mercadería de procedencia extranjera, ingresada legalmente por cualquier repartición aduanera, previo pago del impuesto común que se haya fijado, tiene libre circulación por el espacio geográfico de los países socios de la unión aduanera. Otro dato importante de mencionar es respecto de la forma de negociación con el exterior, la cuál debe hacerse necesariamente en bloque.
D. Mercado común
En la etapa del mercado común, los países miembros que componen la unión aduanera le agregan la posibilidad de la libre circulación de personas, servicios y capitales sin discriminación, por tanto, se establece la libre circulación de los factores productivos.
En el mercado común, no hay aduanas internas ni barreras tarifarias entre los Estados partes; se lleva a cabo una política comercial común, se permite el libre desplazamiento de los factores de la producción (capital, trabajo, bienes y servicios), es decir, las cuatro libertades fundamentales de la comunidad, y se adopta un arancel aduanero exterior unificado.
Por lo tanto, la legislación de los países miembros debe unificarse o armonizarse con el objeto de asegurar las condiciones de libre concurrencia en el ámbito del mercado interior común. Las normas no sólo deben perseguir la supresión de las barreras que impiden el libre ejercicio de las cuatro libertades que fueran mencionadas (barreras aduaneras, físicas, técnicas, comerciales, restricciones monetarias, etc.), sino también de aquéllas que son consecuencias de prácticas restrictivas de reparto o explotación de los mercados imputables a las empresas (reglas de competencia).
La armonización de las legislaciones sobre las áreas pertinentes, la coordinación de las políticas macroeconómicas y el establecimiento de reglas comunes aplicables de manera uniforme no solamente a los Estados participantes, sino también a las personas físicas y jurídicas que en ellos habitan, generan normas que son fuente de derechos y obligaciones para unos y otros.
E. Unión económica
La unión económica se dá cuando los Estados que han conformado un mercado común, le incorporan la armonización de las políticas económicas nacionales, entre ellas, las políticas monetaria, financiera, fiscal, industrial, agrícola, etc., con la finalidad de eliminar las discriminaciones que puedan hallarse de las disparidades entre las políticas nacionales de cada uno de los Estados que la componen.
Como son objeto de la integración todas las actividades económicas en el ámbito espacial de la unión económica –entre ellas la política financiera-, la concertación de una política monetaria común lleva a la creación de un banco central común y finalmente a la adopción de una moneda común, con lo que se perfecciona una unión monetaria.
F. Integración económica completa
Este es el mayor grado de profundidad al que puede aspirar un proceso de integración y se produce cuando la integración avanza mas allá de los mercados, porque en el transcurso de este proceso, los Estados involucrados tienden no solo a armonizar, sino a unificar las políticas en el campo monetario, fiscal, social, etc., y más allá incluso, en cuestiones relativas a las políticas exteriores y de defensa.
En esta instancia de integración, se requiere del establecimiento de una autoridad supranacional cuyas decisiones obliguen a los Estados miembros. Algunos autores afirman que este grado de unificación sugiere la desaparición de las unidades nacionales, por la absorción de las partes en un todo, como es definida la palabra "integración" de acuerdo al diccionario de la RAE.
La supranacionalidad
Antes de adentrarnos en el concepto de supranacionalidad propiamente tal, es necesario dejar en claro la importancia de establecer previamente una clasificación de la integración en grados.
Considerando que la integración es un proceso progresivo y dinámico, la creación de organismos comunes está directamente relacionado con la profundización del proceso integrador. Siguiendo esta lógica, en la etapa más superficial de un proceso de integración que corresponde al "área de preferencias arancelarias", no sería necesaria la creación de organismos comunes, ya que sería posible dar cumplimiento a las pautas acordadas con simples oficinas nacionales, que adecuaran coordinadamente las preferencias aduaneras en los estados partes.
En una zona de libre comercio, en general, es conveniente crear órganos comunes de carácter intergubernamental, que tengan funciones meramente coordinadoras de las medidas que deban ir adoptando los Estados partes, para de esta forma lograr el objetivo propuesto. En este periodo, cada Estado sigue conservando todo el poder de decisión sin delegación de facultades. En esta etapa existe un compromiso de los Estados para reducir de forma progresiva las barreras arancelarias hasta llegar a la total desgravación. Un ejemplo del caso descrito es el NAFTA, firmado por Estados Unidos, Canadá y México, mediante el cual se aspira a crear una zona de libre comercio, para lo cual no se han creado órganos de carácter complejo, sino sólo una comisión de comercio y otras comisiones de carácter intergubernamental.
En la etapa de mayor profundidad, denominada "integración económica completa", existe un alto consenso entre los especialistas, respecto a que se deben crear no solo organismos intergubernamentales, sino también supranacionales, debido a que el proceso requiere de la unificación de las políticas de todos los estados miembros, a lo cual, solo es posible llegar mediante la creación de entidades que tengan a su cargo el proceso de uniformidad mencionado. Siguiendo esta línea, es absolutamente necesario consolidar instituciones y órganos comunitarios, cuyas decisiones sean obligatorias para los países miembros y sus poblaciones. Es de vital importancia que estos órganos sean de carácter autónomo e independiente, ya que tendrán la misión de coordinar y armonizar las políticas unificadas e impedir el predominio de un Estado sobre otros.
Tomando en cuenta que en la actualidad no existe un proceso de integración que se encuentre en la etapa de "integración completa" propiamente tal, es posible plantearse la necesidad de crear organismos supranacionales en los grados intermedios de la integración, es decir, en la unión aduanera, en el mercado común o en la unión económica.
Para Basaldúa (1996: 10), ya en la unión aduanera deben crearse los órganos necesarios, incluidos aquellos competentes para la formación progresiva del derecho comunitario, resultando igualmente indispensable establecer un tribunal de justicia permanente.
La conveniencia y oportunidad de que los órganos de un proceso de integración regional y/o sus capacidades decisorias tengan o no las características de la supranacionalidad, nos conduce a plantearnos cuáles son las implicancias de la palabra "supranacionalidad", tema que trataremos a continuación.
Origen del concepto supranacionalidad
La palabra "supranacionalidad" tuvo su aplicación concreta cuando se creó la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA), por el Tratado de París en 1951. Efectivamente, el Art. 92 punto 2 de dicho Tratado, en la versión francesa, expresamente se refería al neologismo, al mencionar las facultades de la Alta Autoridad, en la forma que sigue: "Los miembros de la Alta Autoridad ejercerán sus funciones, con plena independencia, en interés general de la Comunidad. En el cumplimiento de sus deberes, no solicitarán ni atenderán instrucciones de gobierno ni organismo alguno. Se abstendrán de todo acto incompatible con el carácter supranacional de sus funciones. Cada Estado miembro se compromete a respetar este principio y a no intentar influir sobre los miembros de la Alta Autoridad en la ejecución de sus tareas".
Posteriormente el Art. 92 del tratado de la CECA fue modificado, eliminándose la expresión "supranacional". Empero, a lo largo de las décadas de integración europea, el proceso se ha ido profundizando y evolucionando en un complejo sistema, que contempla cada vez, más elementos de supranacionalidad. Esto se puede constatar cuando se incursiona en los sucesivos tratados que han ido modelando, desde sus orígenes hasta la actualidad, el proceso de integración de Europa.
Que es la supranacionalidad
Algunos autores han llegado a considerar que, como es difícil determinar un real alcance jurídico de la expresión, se debería renunciar a dar una definición jurídica de la misma, sin embargo, sería posible distinguir dos formas en que se manifiesta el término que se intenta estudiar: 1 la supranacionalidad integral o plena y 2 la supranacionalidad limitada o restringida (Zelada, 1989: 29).
A. La supranacionalidad plena o integral
Habitualmente, la idea de la supranacionalidad se identifica con la de los órganos supranacionales, en el convencimiento de que, para que exista supranacionalidad, se requiere que organismos independientes y superiores a los Estados-naciones estén habilitados para dictar normas obligatorias para estos últimos, incluyendo por tanto el concepto, dos aspectos: un órgano comunitario y competencia para expedir decisiones, con aplicabilidad inmediata, sin necesidad de actos de recepción por los Estados partes.
En cambio, los órganos de tipo intergubernamental son aquellos que solo pueden adoptar decisiones que cuenten con la voluntad de los Estados que conforman el tratado de integración como es el caso por ejemplo del NAFTA.
Un órgano, para ser considerado supranacional, debería reunir al menos dos condiciones. La primera, estar integrado de manera que sus miembros no representen a ningún Estado, que se encuentren desvinculados de sus nacionalidades y que respondan nada más que a los intereses comunitarios, sin recibir instrucciones de ningún gobierno. La segunda, tener la potestad de dictar normas obligatorias para los Estados miembros, cuya aplicación sea inmediata y prevalente en los ordenamientos internos de cada uno de ellos.
Aplicación inmediata quiere decir que dicha norma adquiere plena vigencia en los Estados partes, sin necesidad de ningún trámite nacional para su "internación". Aplicación prevalente, implica que se debe aplicar con preeminencia a cualquier norma nacional que la contradiga, ya sea de fecha anterior o posterior.
Otros autores consideran que un sistema integracionista es supranacional cuando algunas de las competencias de los Estados son transferidas a determinados organismos comunitarios, delegándose con ello, poderes de decisión de los Estados participantes, para lograr así el cumplimiento de los fines comunitarios junto a los demás Estados miembros.
Según lo indicado, para poder hablar de supranacionalidad, se requiere como elementos de un solo y mismo sistema: objetivos comunes, estructura institucional y competencia y poderes.
Se puede referir a órganos supranacionales, cuando los Estados miembros de una comunidad delegan en organismos independientes de los gobiernos de dichos Estados, para que tengan competencia suficiente de normar, ejecutar y dirimir todo lo referente a los fines comunes que tuvieron en miras dichos Estados para integrarse en un espacio común.
Por lo tanto, para que exista supranacionalidad, ese poder comunitario debe ser autónomo, es decir, distinto e independiente de los poderes constituidos de los Estados partes y que las tomas de decisiones que genere se apliquen en forma directa e inmediata en el ámbito geográfico de los países miembros, sin ningún tipo de interferencias.
En síntesis, sobre la base de las apreciaciones acerca de supranacionalidad hasta aquí apuntadas, los elementos que caracterizarían a este tipo serían: la constitución de órganos conformado por miembros de variada nacionalidad; que la designación de éstos fuera un acto del propio organismo, aunque los miembros pudieran ser propuestos por sus países de origen; que su funcionamiento sea independiente y no respondan a instrucciones de los gobiernos partes, siendo esta última, la nota específica de la supranacionalidad, que la diferencia de la intergubernamentalidad y que las tomas de decisiones se incorporen en los ordenamientos jurídicos de los Estados asociados, en forma inmediata, directa y prevalente.
B. La supranacionalidad limitada o restringida
Existen otras formas de supranacionalidad, que podrían agruparse, y que hacen más hincapié en la forma de creación e incorporación de las normas, que en la independencia formal de los órganos comunitarios. Para estas posiciones, también nos encontramos con notas, aspectos o situaciones de supranacionalidad.
Cuando un órgano intergubernamental tiene la capacidad de generar normas válidas, con el voto de la mayoría de los miembros, no siendo por tanto necesarios la unanimidad ni el consenso, podemos hablar de una supranacionalidad "limitada" orgánica. Por otro lado, cuando las normas que emanan de un órgano intergubernamental tienen la aptitud de penetrar inevitablemente en los ordenamientos jurídicos de los Estados partes en forma inmediata, directa y prevalente, nos encontramos frente a una supranacionalidad "limitada" normativa.
Supranacionalidad "limitada" orgánica: se manifiesta cuando se dan las siguientes pautas: 1 un proyecto de unificación como objetivo, 2 la introducción de nuevos principios de representatividad de los Estados, diferentes de la representación tradicional y que conducen a una estructuración institucional distinta de las organizaciones internacionales, y 3 un reordenamiento de competencias y poderes a nivel de la soberanía de los Estados.
Supranacionalidad "limitada" normativa: los órganos intergubernamentales que tienen la potestad de dictar preceptos obligatorios para los Estados partes, caracterizan lo que se denomina una "supranacionalidad atenuada".
Otros autores concuerdan en que el sistema jurídico supranacional se caracteriza por tres elementos: la incorporación inmediata a los ordenamientos nacionales de las normas comunitarias, la primacía sobre los derechos nacionales y el efecto directo sobre los particulares, de modo que la norma pueda ser invocada por ellos ante terceros y accionada ante la justicia.
Cabe realizar ciertos reparos a los tipos de la supranacionalidad "limitada" aquí mencionados. Por un lado, si el órgano intergubernamental pudiera dictar normas por "mayoría", pero que carecieran de las características de efecto inmediato, directo y prevalente para su ingreso en cada Estado, el sistema no sería verdaderamente supranacional, ya que cada Estado mantendría independientemente la llave de la aplicabilidad en su orden interno. Por otro lado, si un tratado de integración autorizara que las normas comunitarias ingresaran a los sistemas jurídicos internos de los Estados partes en forma inmediata, directa y prevalente, pero que para su adopción, se requiriera el acuerdo unánime de los socios o el consenso, tampoco habría realmente una situación de supranacionalidad, ya que para que se pudieran sancionar las normas, cada uno de los Estados comprometidos debería dar su visto bueno por medios de sus representantes ante el órgano comunitario intergubernamental, de manera tal, que solamente las normas que en conjunto aceptaran los Estados, podrían ser dictadas.
En virtud de estas apreciaciones, sobre las especies de la supranacionalidad "limitada", se puede pensar que solo podría haber una forma de supranacionalidad "limitada", la que se daría fusionando en una fórmula las dos vertientes relativas a este tipo (orgánica y normativa).
I.2 el FUNCIONALISMO
Existen diversas perspectivas teóricas para abordar el estudio de las relaciones internacionales, las cuales han surgido principalmente durante el último siglo, producto casi siempre de la turbulenta experiencia del quehacer internacional. Esto ha determinado que con frecuencia dichas perspectivas se basen en la experiencia empírica, sin ayuda suficiente de aquellos principios filosóficos y epistemológicos que tan esenciales son a la teoría.
En una primera aproximación, podemos mencionar la de teorías de alcance global y de teorías de alcance medio (Tomassini, 1989: 63).
Las teorías de alcance global, son aquellas que han alimentado los principales debates teóricos del siglo XX como es el caso del Realismo y el Idealismo, por nombrar solo a las más importantes.
Las teorías de alcance medio por su parte, son complementarias a la visión convencional de las relaciones internacionales que nos entregan aquellas teorías aquí denominadas como de alcance global. Dentro de las teorías de alcance medio encontramos básicamente tres grupos: 1 teorías de las decisiones, 2 teorías sobre el conflicto y 3 teorías de la integración. Finalmente dentro de esta última tipología, podemos ubicar a la teoría Funcionalista de las relaciones internacionales, la cual nos es de interés para el desarrollo del presente estudio.
La reconstrucción de los antiguos y nuevos aliados destruidos por la Segunda Guerra Mundial era fundamentalmente un medio para lograr la contención del avance soviético. Veinte años más tarde, la morigeración de la Guerra Fría y el surgimiento de otros intereses en las relaciones entre los Estados, en un mundo política, social y tecnológicamente más complejo, condujeron a un mayor entrelazamiento entre las distintas sociedades nacionales y a una profunda transformación del sistema internacional, con sus naturales consecuencias sobre la teoría.
Surge así, gradualmente, una nueva visión de las relaciones internacionales que privilegia la integración entre los distintos segmentos de las sociedades nacionales en función de múltiples intereses específicos, dentro de un mundo en que la interacción entre los Estados es cada vez mayor.
La transformación de la realidad internacional contemporánea hace necesario ir más allá de las variables "Poder" y "Seguridad" como únicos o tal vez más importantes elementos de análisis en el estudio de las relaciones internacionales. A diferencia del pasado, actualmente las relaciones internacionales son protagonizadas por un creciente número de centros de poder cuya actuación externa no solo representa los intereses del Estado, sino también los de la sociedad civil organizada. Por otro lado, estos centros de poder se desenvuelven en torno a una agenda más compleja y menos jerarquizada a la cual se incorporan nuevos temas que son manejados por nuevos y múltiples agentes con frecuencia distintos del Estado, los cuales ponen en juego recursos de poder no tradicionales de arenas mucho más numerosas, cambiantes y entrelazadas que antes (Wilhelmy, 1988: 71).
Los elementos mencionados, permiten reconstruir el surgimiento de un sistema internacional integrado por numerosos ámbitos que giran en torno a la agenda, los agentes, los recursos y las arenas antes señaladas y que vinculan de distintas maneras a las sociedades nacionales en función de intereses específicos, lo que permite postular el surgimiento de circuitos y procesos de integración en los campos energético, industrial, alimentario, financiero, estratégico, ideológico, cultural, etc.
Esta visión de la realidad internacional, se presenta como una alternativa real a la visión anárquica de las relaciones internacionales propuesta por la corriente realista y a la relación de dependencia planteada por el estructuralismo.
Para abordar el estudio de las fuerzas que contribuyen a la formación e integración de las diversas comunidades políticas, especialmente de aquellos procesos de integración entre los Estados, son de vital importancia los aportes hechos por la teoría funcionalista de las relaciones internacionales.
El Funcionalismo surge en el periodo de entre guerras, a partir de los trabajos realizados por David Mitrany quien sugería que ante la creciente complejidad de los sistemas gubernamentales, el Estado moderno se veía en una incapacidad de satisfacer las necesidades básicas –en seguridad y bienestar- de su población. Tales necesidades, no sólo creaban la demanda de especialistas altamente entrenados en el nivel nacional, sino que también contribuirían a la emergencia de problemas esencialmente técnicos en el nivel internacional. Para colmar esta carencia, proponía la creación paulatina de una red de organizaciones internacionales que irían asumiendo la gestión de sectores concretos –agricultura, energía, transporte, defensa, entre otros-. Se gestaría así un sistema aterritorial de transacciones, encargado de satisfacer –con la colaboración de los gobiernos estatales y de las poblaciones de los distintos Estados- las necesidades básicas de los ciudadanos. Así poco a poco, surgiría entre los ciudadanos de los Estados participantes en el experimento la conciencia de estar vinculados a los demás por una red cada vez más densa de intereses comunes. De este modo, la percepción de que las organizaciones son útiles para satisfacer las necesidades cotidianas, llevaría a una transformación gradual de las actitudes de los individuos, en el que se produciría una paulatina transferencia de las lealtades –hasta entonces concentradas en los respectivos gobiernos- hacia las distintas organizaciones internacionales encargadas de la satisfacción de intereses. Mediante este método y a partir del desarrollo de la conciencia de las ventajas de la cooperación internacional, se eliminarían las actitudes ultra nacionalistas irracionales que, según el análisis funcionalista, son un factor fundamental en el estallido de los conflictos internacionales violentos.
Aunque la propuesta funcionalista no plantea un final claro para el proceso integrador, Mitrany consideraba que a largo plazo, las organizaciones internacionales se irían coordinando entre sí. Posiblemente, de esta relación conjunta surgiría una organización mundial.
Es importante señalar que el modelo funcionalista de Mitrany no preveía, al menos en el mediano plazo, la desaparición del actual sistema de Estados; éstos no debían desaparecer, sino que habían de participar activamente en la gestión de las organizaciones supranacionales (Salomón, 1999: 3).
Los funcionalistas, en general, se preguntan por el papel que cumple cada uno de los actores de un sistema, lo cual no sólo implica describir la actividad que desempeña, sino también el propósito a que aspira y su aporte al funcionamiento del sistema (o el subsistema) en su conjunto, e incluye la suposición de que estos últimos, en lugar de estar aglomerados por la fuerza, son el resultado de la interacción entre sus diversas partes, cada una de las cuales desempeña un rol necesario para el todo, y de su capacidad para desarrollar pautas de cooperación y establecer una adecuada división del trabajo entre ellas. Pero el pensamiento funcionalista, no obstante constituir tal vez la principal fuente de inspiración de los estudios sobre los procesos de integración, trasciende con mucho este fenómeno y sirve de base a otras corrientes que representan una revisión más radical de la teoría convencional de las relaciones internacionales. Otros autores, entretanto, aunque inspirados en los funcionalistas, han partido de definiciones más precisas del concepto de integración, viendo a éste como un proceso mediante el cual los actores políticos pertenecientes a distintos sistemas nacionales se persuaden de la conveniencia de trasladar sus lealtades, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyas instituciones pasan a poseer o reclamar jurisdicción sobre los estados nacionales preexistentes (Wilhelmy, 1988: 56).
Es importante mencionar los aportes realizados por Karl Deutsch a la teoría funcionalista, quien apela tanto a la teoría de sistemas como a la de la comunicación. Deutsch basa la explicación de los procesos de integración en el fenómeno de las comunicaciones, utilizando a su vez, los análisis de Norbert Wiener sobre cibernética y la clásica contribución de Talcott Parsons sobre los distintos tipos de sistemas sociales. "La existencia de la ciencia social está basada en la capacidad de considerar a un grupo social como una organización y no como un conglomerado. Las comunicaciones constituyen el cemento de las organizaciones. Sólo las comunicaciones capacitan a un grupo para pensar unido, para percibir unido y para actuar unido. La sociología necesita comprender el fenómeno de la comunicación". Deutsch analiza las relaciones entre la integración de las comunidades políticas y las comunicaciones. Para él los países son conjuntos poblacionales unidos por flujos de comunicación y de transportes y separados por territorios vacíos o poco poblados. En general, las fronteras corresponden a áreas donde las comunicaciones disminuyen drásticamente; por eso la interacción al interior de los estados nacionales ha sido tradicionalmente mayor que entre los distintos estados. La principal contribución de Deutsch a la teoría de la integración, radica en su trabajo sobre las condiciones en las cuales se formó una "comunidad de seguridad" en el área del Atlántico Norte. Buscando las similitudes entre la formación de una comunidad política (y también de seguridad) en los Estados Unidos, durante el siglo pasado, y la formación de la OTAN y la Comunidad Europea a partir de los acuerdos franco-germanos sobre el desarrollo conjunto de su industria del hierro y el acero, después de la Segunda Guerra Mundial, Deutsch analiza cuantitativa y detalladamente todos los flujos de comunicación generados en esos distintos ámbitos en sus respectivas épocas. Deutsch comprueba que entre los resultados del incremento de las comunicaciones entre las distintas unidades involucradas en dichas experiencias, se cuenta una creciente proporción de valores compartidos, el desarrollo de un estilo de vida distintivo, la percepción de la posibilidad de compartir los premios y castigos atribuidos por el resto de la comunidad internacional en función de la conducta de los distintos miembros de estos nuevos conglomerados, una aceleración del desarrollo económico de la comunidad en su conjunto, y un fortalecimiento de la capacidad política y administrativa de las distintas unidades nacionales como consecuencia de su mayor cohesión y de una creciente coordinación de sus políticas. Según Deutsch, estos logros se basan en el incremento de las comunicaciones y las transacciones entre los nacionales de los distintos estados o partes integrantes de una comunidad en formación más amplia, en la mayor movilidad de las personas, en los crecientes intercambios culturales y en la integración de las élites de cada una de las correspondientes unidades (Tomassini, 1989: 85).
El concepto de "derrame" en la teoría funcionalista
El concepto de "derrame", "spillover" o "doctrina de la ramificación", se refiere a que todo proceso concreto de integración posee una lógica expansiva que contribuye a extrapolar esas experiencias, sus beneficios y sus métodos, hacia otros sectores. Un ejemplo es la transformación del tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en una Unión Europea mucho más amplia. Dentro de esta visión las decisiones encaminadas a crear ámbitos de acción colectiva nunca son aisladas, sino incrementalistas, ejerciendo un efecto de demostración que estimula a ensayar fórmulas similares en otros sectores.
El concepto de "derrame" se utiliza entonces, para intentar explicar la expansión horizontal –intersectorial- del proceso de integración. En un primer momento, el derrame tendría lugar entre sectores técnico-económicos afines; la integración en un sector determinado necesitaría, para convertirse en óptima, la integración de sectores adyacentes. Es esta pues, una dinámica concebida como la consecuencia del alto nivel de interdependencia entre los diferentes sectores de las economías industrializadas modernas. Pero la integración de los sectores técnico-económico acabaría derramándose al terreno de lo socio-cultural y de lo político, alcanzando incluso las delicadas áreas de la seguridad y la defensa (Salomón, 1999: 5).
En el estudio realizado por Haas acerca de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero –CECA-, éste descubrió que entre las élites Europeas directamente preocupadas por el carbón y el acero, relativamente pocas personas eran inicialmente fuertes defensores de la CECA. Sólo después de que el tratado había estado en funcionamiento durante varios años, el grueso de los líderes de sindicatos y partidos políticos se volvieron defensores de la comunidad. Mas aún, tales grupos, como consecuencia de las ganancias que habían experimentado de la CECA, se pusieron a la vanguardia de otros esfuerzos tendientes a la integración Europea. Así se observó una marcada tendencia en las personas que habían experimentado ganancias de las instituciones supranacionales en un sector, a favor de la integración en otros sectores (Dougherty, 1993: 451)
A modo de síntesis, como teoría de la integración internacional, el Funcionalismo ayuda a explicar la evolución de un consenso entre naciones, que les permite llegar a niveles de cooperación mas elevados. Los funcionalistas afirman que la consecuencia final del proceso podría ser un gobierno mundial basado en unidades funcionales entrelazadas. Además, a medida que se ensancha la base de cooperación económica y social, puede ocurrir un efecto de giro que podría fomentar la creación de una comunidad política de por si. Los estudiosos que tratan de desarrollar una explicación completa del fenómeno de integración económica y social del siglo XX, deben necesariamente recurrir a la teoría funcionalista (Plano, 1971: 404), la cual utilizaremos en el presente estudio, para analizar la evolución del proceso de integración que se ha llevado a cabo en Europa occidental a partir de la firma del tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, actualmente Unión Europea.
Globalización e integración
Mirando hacia atrás en las postrimerías de este siglo, caracterizado como tumultuoso, incierto y de extremos, se pueden observar algunas mega tendencias. Una es el carácter invasor de la tecnología. Otra es la presencia del valor cultural de una pretendida modernidad. Una tercera tendencia es un cambio sustancial del sistema de relaciones entre Estados y sociedades, desde una configuración internacional a una configuración global. En este sentido, el análisis de dos conceptos relacionados con este cambio -la integración y la globalización- adquiere particular importancia (Nef, 2000: 11).
Aunque sabemos que los términos integración y globalización son distintos, en el discurso contemporáneo, ambos se usan, ya sea indistintamente, o en forma muy próxima, implicando que el proceso de integración conduciría a la globalidad, a partir de la lógica seguida por la teoría funcionalista.
Frente a la dificultad de establecer un concepto más o menos preciso de la globalización, optaremos por describir brevemente lo que éste fenómeno implica. Según las palabras utilizadas por Ghymers, "globalización designa un proceso amplio y acumulativo de aumento de las interdependencias entre las economías nacionales y de reducción de las barreras y distancias entre mercados nacionales, a raíz del crecimiento rápido de las transacciones internacionales, tanto para los bienes y servicios como para factores de producción. Este proceso apareció en el campo financiero con la liberalización financiera y la emergencia de un mercado de capitales a nivel mundial, pero el mismo fenómeno mas progresivo se desarrolló, también, en el resto de la economía con la apertura comercial, el fracaso de los esquemas proteccionistas y la evolución tecnológica. Estos desarrollos permiten hablar ya de la emergencia de un mercado único mundial, no solamente financiero y de materias primas sino que, también, industrial e incluso gran parte de los servicios".
Una vez establecido a grandes rasgos lo que implica la globalización y profundizado el estudio de lo que implica la integración -en el capitulo I-, ahora, pasaremos a establecer una diferenciación entre estos dos conceptos:
"La diferencia sustantiva entre la integración y la globalización está dada por cuatro factores: La globalización es más amplia y general y contiene en menor grado el elemento explícito o voluntarista de política que existe en la integración. En otras palabras, la integración presupone un grado de negociación y, por mínima que sea, de igualdad entre las partes. La globalización, en cambio, es un proceso impuesto por un contexto externo y en el que los términos de la accesión están, por lo general prescritos a priori.
"A pesar de su orientación economicista, la integración se plantea por lo común como un proceso de transfronterización de países, y no sólo de empresas y economías. En este sentido, y a pesar de su base tecnocrática, la integración involucra a múltiples actores sociales y a factores de producción más allá del capital.
"La integración es un concepto eminentemente regional, o constitutivo de bloques, antes que un proceso de trilateralización a escala planetaria de esos mismos bloques.
"Finalmente, la integración carece de la orientación determinista de la globalización" (Nef, 1994: 12).
Es innegable, no obstante, que los procesos de integración real han facilitado el posterior proceso de globalización y que ambos han sido siempre liderados por los sectores de punta en la economía. Este fue el caso de las grandes empresas industriales y extractivas en los años 60 y del capital financiero y las comunicaciones en los años 90.
Tipologías de integración:
La tipología que se expone a continuación, es de carácter político. Si bien es cierto, nuestro análisis se centrara principalmente en los aspectos económicos de los procesos de integración, es de suma importancia considerar los factores políticos que influyen en la evolución del proceso, como condicionantes de su éxito o fracaso. Vemos en lo anterior, la importancia de mencionar esta tipología.
Haciendo referencia a una variedad de factores entre los cuáles se pueden mencionar el nivel de integración, el alcance de la integración, la homogeneidad cultural de las distintas unidades y la calidad de los beneficios que se obtienen de la integración, Gianfranco Pasquino (1981: 814) ha esbozado una tipología de la integración, en la que establece tres tipos: territorial, nacional y social; cada una de las cuales se explicarán a continuación:
A. Integración territorial
Es básicamente, la extensión del poder de un grupo hacia un territorio anteriormente fraccionado. Esto implica la transferencia de la obediencia desde las distintas regiones y desde los distintos grupos a las autoridades centrales. Esta integración puede producirse de diversas modalidades y su objetivo no es sólo la creación de una unidad central fuerte, sino la construcción de un mercado único, el establecimiento de un código jurídico común, un sistema de transporte unificado y un sistema tributario extendido a todos los grupos. Es posible distinguir tres modelos de integración territorial: la conquista, aquí nos encontramos frente a un centro que toma la iniciativa del proceso de integración con el uso de la fuerza en la mayoría de los casos; la fusión, es un proceso lento de acercamiento progresivo entre los diversos grupos geográficamente contiguos, lo cual se puede ver facilitado por la percepción de valores e intereses comunes; y la irradiación, requiere la existencia de un símbolo central aceptado por todos los grupos como punto de referencia, además de una considerable homogeneidad étnica y la necesidad de un período prolongado, de manera que las capacidades del sistema se expandan al mismo ritmo que la tasa de movilización y de las expectativas de los grupos.
B. Integración nacional
Se refiere al proceso de creación de una identidad común a todos los grupos étnicos, lingüísticos, religiosos y regionales con el fin de que se sientan parte de la misma comunidad política. Mientras el proceso de integración territorial consiste principalmente en imponer obediencia, el proceso de integración nacional consiste en la aceptación, por parte de la población, de las órdenes provenientes de las autoridades centrales porque se consideran legítimas, por tanto, el proceso de integración nacional recibe un fuerte influjo del proceso de integración territorial. La creación de un consenso mínimo sobre algunos valores fundamentales, y especialmente sobre la aceptación de algunos procedimientos para la resolución de los conflictos, resulta muy relevante. Es evidente que el proceso de arreglo y solución de conflictos se ve facilitado entre otras cosas, porque la movilización de las masas esté estrictamente controlada por las élites de los distintos grupos y que por otro lado dichas élites se pongan de acuerdo; además la existencia de estructuras partidistas capaces de mediar en los conflictos y de agrupar los intereses, el reclutamiento de los funcionarios públicos y los magistrados de manera proporcional entre los distintos grupos, así como una economía en expansión, son todos elementos que permiten una solución positiva del proceso de integración nacional.
C. Integración social
Se refiere a la superación de la divergencia entre élites y masas, entre gobernantes y gobernados. Esta divergencia no adquiere importancia política mientras las masas acepten como justo el gobierno de las élites. La divergencia entre élites y masas no se debe solo a una desigualdad de acceso al poder, sino que depende también de la desigualdad en la instrucción y en el nivel de conocimientos y de la dificultad de las comunicaciones; su superación requerirá intervenciones complejas y múltiples. Si las élites logran mantener siempre un justo equilibrio entre la necesidad de dar una guía y una orientación a la sociedad y la apertura a los deseos de las masas y a los líderes elegidos por éstas, la divergencia tenderá a reducirse; la superación de las divergencias, por lo tanto, está fuertemente condicionada por la calidad del liderazgo. A medida que avanza la integración, aumenta la disponibilidad de los individuos a trabajar unidos por la consecución de objetivos comunes.
Entendiendo que la topología descrita anteriormente explica los procesos políticos por los cuales se articula la voluntad política como condición necesaria pero no suficiente para llevar a cabo la integración, asumimos que esta ultima entendida como un acto de voluntad política, trae consigo consecuencias de carácter económico que varían a medida que se avanza en el grado de integración. Aquellas consecuencias a que se hace referencia, serán descritas a continuación.
Clasificación de la integración según sus grados:
Tomando en cuenta que la integración es un proceso, el cual pasa por diversas etapas en forma paulatina y progresiva, es posible establecer una clasificación según el grado de integración, donde cada una de las etapas o grados tiene ciertos rasgos esenciales que la distinguen tanto de la etapa inmediatamente anterior como posterior. Existe un consenso más o menos amplio en la literatura que trata el tema respecto de cuáles son las etapas por las que pasan los procesos de integración. Para efectos de este estudio, se hará referencia a la clasificación que hace Bela Balassa quien establece 5 etapas o grados de integración, además se agrega una etapa preliminar llamada área de preferencias arancelarias a la cuál haremos referencia según la definición de Ricardo Basaldúa.
A. Zona de preferencias arancelarias
Es un acuerdo entre varios Estados, mediante el cual se comprometen a brindar a sus respectivas producciones un trato preferencial en comparación al que se otorga a terceros países, es decir, se conceden diversos grados de rebajas arancelarias en el comercio recíproco. Esta área se puede dividir a su vez en tres: área de preferencias arancelarias propiamente dichas, donde las concesiones son exclusivamente a los derechos aduaneros que gravan la exportación e importación de mercaderías; área de preferencias aduaneras, donde no sólo se limitan a las restricciones arancelarias, sino que puede contemplar también otros tributos aduaneros, que se aplican con ocasión de la exportación o la importación, pudiendo contemplar tanto restricciones directas como indirectas; y áreas de preferencias económicas, que abarcan aspectos que no son más de naturaleza aduanera, pero que hacen un tratamiento discriminatorio de la mercadería extranjera una vez que ésta ha sido importada.
Este es un grado de integración sumamente superficial por lo que hay autores que no lo consideran como tal. A pesar de esto, se ha estimado igualmente válido mencionarlo como un primer paso hacia lo que pudiera ser un proceso posterior de integración mucho más amplio.
B. Zona de libre comercio
Consiste en que los Estados partes acuerdan suprimir las tarifas arancelarias y otras barreras o restricciones cuantitativas al comercio recíproco de bienes, pero conservando cada uno de ellos autonomía e independencia respecto de su comercio con terceros Estados. Para llegar a una Zona de Libre Comercio se fijan plazos, condiciones y mecanismos de desgravación arancelarios. La mira está puesta en las "medidas de fronteras" entre las partes, con el propósito de incrementar los flujos de los intercambios recíprocos. Como en el acuerdo de libre comercio surge el problema del control de las importaciones de extra zona, los Estados partes deben implementar instrumentos que tiendan a establecer el origen de los productos, y de esa forma diferenciar entre los bienes que se generan en la zona y los que provienen de otras latitudes, ya que los productos que se deben beneficiar con el acuerdo son los originarios de los Estados partes, evitando la triangulación que significaría el ingreso de productos del exterior a la Zona a través del país que cobra los aranceles más bajos; esto se obtiene por medio de lo que se denomina "cláusulas de origen", las cuales deben ser muy precisas y severas.
C. Unión aduanera
Implica un proceso en el que los estados participantes, además de liberar las corrientes comerciales por medio de la desgravación arancelaria entre ellos, adoptan frente a terceros países una política arancelaria común o tarifa externa común.
ARNAUD (1996: 25) señala que la unión aduanera perfecta debe reunir las siguientes condiciones: 1) la completa eliminación de tarifas entre sus Estados miembros, 2) el establecimiento de una tarifa uniforme sobre las importaciones del exterior de la Unión y 3) la distribución de los ingresos aduaneros entre sus miembros conforme a una fórmula acordada.
De acuerdo a lo anteriormente dicho, los Estados que integran una unión aduanera, además de reducir las tarifas aduaneras entre sí hasta llegar a cero, adoptan un arancel externo común, en forma gradual con plazos y listas temporarias de excepciones que normalmente son diferentes según el desarrollo económico de los Estados partes, en relación a los productos que importan de países de fuera de la zona.
Los derechos de importación obtenidos por el arancel externo común, a su vez, deben ser distribuidos entre los Estados miembros, para lo cual deben definir el mecanismo para ello. Por otra parte, al existir un arancel externo común, se eliminan las normas de origen, por lo que una mercadería de procedencia extranjera, ingresada legalmente por cualquier repartición aduanera, previo pago del impuesto común que se haya fijado, tiene libre circulación por el espacio geográfico de los países socios de la unión aduanera. Otro dato importante de mencionar es respecto de la forma de negociación con el exterior, la cuál debe hacerse necesariamente en bloque.
D. Mercado común
En la etapa del mercado común, los países miembros que componen la unión aduanera le agregan la posibilidad de la libre circulación de personas, servicios y capitales sin discriminación, por tanto, se establece la libre circulación de los factores productivos.
En el mercado común, no hay aduanas internas ni barreras tarifarias entre los Estados partes; se lleva a cabo una política comercial común, se permite el libre desplazamiento de los factores de la producción (capital, trabajo, bienes y servicios), es decir, las cuatro libertades fundamentales de la comunidad, y se adopta un arancel aduanero exterior unificado.
Por lo tanto, la legislación de los países miembros debe unificarse o armonizarse con el objeto de asegurar las condiciones de libre concurrencia en el ámbito del mercado interior común. Las normas no sólo deben perseguir la supresión de las barreras que impiden el libre ejercicio de las cuatro libertades que fueran mencionadas (barreras aduaneras, físicas, técnicas, comerciales, restricciones monetarias, etc.), sino también de aquéllas que son consecuencias de prácticas restrictivas de reparto o explotación de los mercados imputables a las empresas (reglas de competencia).
La armonización de las legislaciones sobre las áreas pertinentes, la coordinación de las políticas macroeconómicas y el establecimiento de reglas comunes aplicables de manera uniforme no solamente a los Estados participantes, sino también a las personas físicas y jurídicas que en ellos habitan, generan normas que son fuente de derechos y obligaciones para unos y otros.
E. Unión económica
La unión económica se dá cuando los Estados que han conformado un mercado común, le incorporan la armonización de las políticas económicas nacionales, entre ellas, las políticas monetaria, financiera, fiscal, industrial, agrícola, etc., con la finalidad de eliminar las discriminaciones que puedan hallarse de las disparidades entre las políticas nacionales de cada uno de los Estados que la componen.
Como son objeto de la integración todas las actividades económicas en el ámbito espacial de la unión económica –entre ellas la política financiera-, la concertación de una política monetaria común lleva a la creación de un banco central común y finalmente a la adopción de una moneda común, con lo que se perfecciona una unión monetaria.
F. Integración económica completa
Este es el mayor grado de profundidad al que puede aspirar un proceso de integración y se produce cuando la integración avanza mas allá de los mercados, porque en el transcurso de este proceso, los Estados involucrados tienden no solo a armonizar, sino a unificar las políticas en el campo monetario, fiscal, social, etc., y más allá incluso, en cuestiones relativas a las políticas exteriores y de defensa.
En esta instancia de integración, se requiere del establecimiento de una autoridad supranacional cuyas decisiones obliguen a los Estados miembros. Algunos autores afirman que este grado de unificación sugiere la desaparición de las unidades nacionales, por la absorción de las partes en un todo, como es definida la palabra "integración" de acuerdo al diccionario de la RAE.
La supranacionalidad
Antes de adentrarnos en el concepto de supranacionalidad propiamente tal, es necesario dejar en claro la importancia de establecer previamente una clasificación de la integración en grados.
Considerando que la integración es un proceso progresivo y dinámico, la creación de organismos comunes está directamente relacionado con la profundización del proceso integrador. Siguiendo esta lógica, en la etapa más superficial de un proceso de integración que corresponde al "área de preferencias arancelarias", no sería necesaria la creación de organismos comunes, ya que sería posible dar cumplimiento a las pautas acordadas con simples oficinas nacionales, que adecuaran coordinadamente las preferencias aduaneras en los estados partes.
En una zona de libre comercio, en general, es conveniente crear órganos comunes de carácter intergubernamental, que tengan funciones meramente coordinadoras de las medidas que deban ir adoptando los Estados partes, para de esta forma lograr el objetivo propuesto. En este periodo, cada Estado sigue conservando todo el poder de decisión sin delegación de facultades. En esta etapa existe un compromiso de los Estados para reducir de forma progresiva las barreras arancelarias hasta llegar a la total desgravación. Un ejemplo del caso descrito es el NAFTA, firmado por Estados Unidos, Canadá y México, mediante el cual se aspira a crear una zona de libre comercio, para lo cual no se han creado órganos de carácter complejo, sino sólo una comisión de comercio y otras comisiones de carácter intergubernamental.
En la etapa de mayor profundidad, denominada "integración económica completa", existe un alto consenso entre los especialistas, respecto a que se deben crear no solo organismos intergubernamentales, sino también supranacionales, debido a que el proceso requiere de la unificación de las políticas de todos los estados miembros, a lo cual, solo es posible llegar mediante la creación de entidades que tengan a su cargo el proceso de uniformidad mencionado. Siguiendo esta línea, es absolutamente necesario consolidar instituciones y órganos comunitarios, cuyas decisiones sean obligatorias para los países miembros y sus poblaciones. Es de vital importancia que estos órganos sean de carácter autónomo e independiente, ya que tendrán la misión de coordinar y armonizar las políticas unificadas e impedir el predominio de un Estado sobre otros.
Tomando en cuenta que en la actualidad no existe un proceso de integración que se encuentre en la etapa de "integración completa" propiamente tal, es posible plantearse la necesidad de crear organismos supranacionales en los grados intermedios de la integración, es decir, en la unión aduanera, en el mercado común o en la unión económica.
Para Basaldúa (1996: 10), ya en la unión aduanera deben crearse los órganos necesarios, incluidos aquellos competentes para la formación progresiva del derecho comunitario, resultando igualmente indispensable establecer un tribunal de justicia permanente.
La conveniencia y oportunidad de que los órganos de un proceso de integración regional y/o sus capacidades decisorias tengan o no las características de la supranacionalidad, nos conduce a plantearnos cuáles son las implicancias de la palabra "supranacionalidad", tema que trataremos a continuación.
Origen del concepto supranacionalidad
La palabra "supranacionalidad" tuvo su aplicación concreta cuando se creó la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA), por el Tratado de París en 1951. Efectivamente, el Art. 92 punto 2 de dicho Tratado, en la versión francesa, expresamente se refería al neologismo, al mencionar las facultades de la Alta Autoridad, en la forma que sigue: "Los miembros de la Alta Autoridad ejercerán sus funciones, con plena independencia, en interés general de la Comunidad. En el cumplimiento de sus deberes, no solicitarán ni atenderán instrucciones de gobierno ni organismo alguno. Se abstendrán de todo acto incompatible con el carácter supranacional de sus funciones. Cada Estado miembro se compromete a respetar este principio y a no intentar influir sobre los miembros de la Alta Autoridad en la ejecución de sus tareas".
Posteriormente el Art. 92 del tratado de la CECA fue modificado, eliminándose la expresión "supranacional". Empero, a lo largo de las décadas de integración europea, el proceso se ha ido profundizando y evolucionando en un complejo sistema, que contempla cada vez, más elementos de supranacionalidad. Esto se puede constatar cuando se incursiona en los sucesivos tratados que han ido modelando, desde sus orígenes hasta la actualidad, el proceso de integración de Europa.
Que es la supranacionalidad
Algunos autores han llegado a considerar que, como es difícil determinar un real alcance jurídico de la expresión, se debería renunciar a dar una definición jurídica de la misma, sin embargo, sería posible distinguir dos formas en que se manifiesta el término que se intenta estudiar: 1 la supranacionalidad integral o plena y 2 la supranacionalidad limitada o restringida (Zelada, 1989: 29).
A. La supranacionalidad plena o integral
Habitualmente, la idea de la supranacionalidad se identifica con la de los órganos supranacionales, en el convencimiento de que, para que exista supranacionalidad, se requiere que organismos independientes y superiores a los Estados-naciones estén habilitados para dictar normas obligatorias para estos últimos, incluyendo por tanto el concepto, dos aspectos: un órgano comunitario y competencia para expedir decisiones, con aplicabilidad inmediata, sin necesidad de actos de recepción por los Estados partes.
En cambio, los órganos de tipo intergubernamental son aquellos que solo pueden adoptar decisiones que cuenten con la voluntad de los Estados que conforman el tratado de integración como es el caso por ejemplo del NAFTA.
Un órgano, para ser considerado supranacional, debería reunir al menos dos condiciones. La primera, estar integrado de manera que sus miembros no representen a ningún Estado, que se encuentren desvinculados de sus nacionalidades y que respondan nada más que a los intereses comunitarios, sin recibir instrucciones de ningún gobierno. La segunda, tener la potestad de dictar normas obligatorias para los Estados miembros, cuya aplicación sea inmediata y prevalente en los ordenamientos internos de cada uno de ellos.
Aplicación inmediata quiere decir que dicha norma adquiere plena vigencia en los Estados partes, sin necesidad de ningún trámite nacional para su "internación". Aplicación prevalente, implica que se debe aplicar con preeminencia a cualquier norma nacional que la contradiga, ya sea de fecha anterior o posterior.
Otros autores consideran que un sistema integracionista es supranacional cuando algunas de las competencias de los Estados son transferidas a determinados organismos comunitarios, delegándose con ello, poderes de decisión de los Estados participantes, para lograr así el cumplimiento de los fines comunitarios junto a los demás Estados miembros.
Según lo indicado, para poder hablar de supranacionalidad, se requiere como elementos de un solo y mismo sistema: objetivos comunes, estructura institucional y competencia y poderes.
Se puede referir a órganos supranacionales, cuando los Estados miembros de una comunidad delegan en organismos independientes de los gobiernos de dichos Estados, para que tengan competencia suficiente de normar, ejecutar y dirimir todo lo referente a los fines comunes que tuvieron en miras dichos Estados para integrarse en un espacio común.
Por lo tanto, para que exista supranacionalidad, ese poder comunitario debe ser autónomo, es decir, distinto e independiente de los poderes constituidos de los Estados partes y que las tomas de decisiones que genere se apliquen en forma directa e inmediata en el ámbito geográfico de los países miembros, sin ningún tipo de interferencias.
En síntesis, sobre la base de las apreciaciones acerca de supranacionalidad hasta aquí apuntadas, los elementos que caracterizarían a este tipo serían: la constitución de órganos conformado por miembros de variada nacionalidad; que la designación de éstos fuera un acto del propio organismo, aunque los miembros pudieran ser propuestos por sus países de origen; que su funcionamiento sea independiente y no respondan a instrucciones de los gobiernos partes, siendo esta última, la nota específica de la supranacionalidad, que la diferencia de la intergubernamentalidad y que las tomas de decisiones se incorporen en los ordenamientos jurídicos de los Estados asociados, en forma inmediata, directa y prevalente.
B. La supranacionalidad limitada o restringida
Existen otras formas de supranacionalidad, que podrían agruparse, y que hacen más hincapié en la forma de creación e incorporación de las normas, que en la independencia formal de los órganos comunitarios. Para estas posiciones, también nos encontramos con notas, aspectos o situaciones de supranacionalidad.
Cuando un órgano intergubernamental tiene la capacidad de generar normas válidas, con el voto de la mayoría de los miembros, no siendo por tanto necesarios la unanimidad ni el consenso, podemos hablar de una supranacionalidad "limitada" orgánica. Por otro lado, cuando las normas que emanan de un órgano intergubernamental tienen la aptitud de penetrar inevitablemente en los ordenamientos jurídicos de los Estados partes en forma inmediata, directa y prevalente, nos encontramos frente a una supranacionalidad "limitada" normativa.
Supranacionalidad "limitada" orgánica: se manifiesta cuando se dan las siguientes pautas: 1 un proyecto de unificación como objetivo, 2 la introducción de nuevos principios de representatividad de los Estados, diferentes de la representación tradicional y que conducen a una estructuración institucional distinta de las organizaciones internacionales, y 3 un reordenamiento de competencias y poderes a nivel de la soberanía de los Estados.
Supranacionalidad "limitada" normativa: los órganos intergubernamentales que tienen la potestad de dictar preceptos obligatorios para los Estados partes, caracterizan lo que se denomina una "supranacionalidad atenuada".
Otros autores concuerdan en que el sistema jurídico supranacional se caracteriza por tres elementos: la incorporación inmediata a los ordenamientos nacionales de las normas comunitarias, la primacía sobre los derechos nacionales y el efecto directo sobre los particulares, de modo que la norma pueda ser invocada por ellos ante terceros y accionada ante la justicia.
Cabe realizar ciertos reparos a los tipos de la supranacionalidad "limitada" aquí mencionados. Por un lado, si el órgano intergubernamental pudiera dictar normas por "mayoría", pero que carecieran de las características de efecto inmediato, directo y prevalente para su ingreso en cada Estado, el sistema no sería verdaderamente supranacional, ya que cada Estado mantendría independientemente la llave de la aplicabilidad en su orden interno. Por otro lado, si un tratado de integración autorizara que las normas comunitarias ingresaran a los sistemas jurídicos internos de los Estados partes en forma inmediata, directa y prevalente, pero que para su adopción, se requiriera el acuerdo unánime de los socios o el consenso, tampoco habría realmente una situación de supranacionalidad, ya que para que se pudieran sancionar las normas, cada uno de los Estados comprometidos debería dar su visto bueno por medios de sus representantes ante el órgano comunitario intergubernamental, de manera tal, que solamente las normas que en conjunto aceptaran los Estados, podrían ser dictadas.
En virtud de estas apreciaciones, sobre las especies de la supranacionalidad "limitada", se puede pensar que solo podría haber una forma de supranacionalidad "limitada", la que se daría fusionando en una fórmula las dos vertientes relativas a este tipo (orgánica y normativa).
I.2 el FUNCIONALISMO
Existen diversas perspectivas teóricas para abordar el estudio de las relaciones internacionales, las cuales han surgido principalmente durante el último siglo, producto casi siempre de la turbulenta experiencia del quehacer internacional. Esto ha determinado que con frecuencia dichas perspectivas se basen en la experiencia empírica, sin ayuda suficiente de aquellos principios filosóficos y epistemológicos que tan esenciales son a la teoría.
En una primera aproximación, podemos mencionar la de teorías de alcance global y de teorías de alcance medio (Tomassini, 1989: 63).
Las teorías de alcance global, son aquellas que han alimentado los principales debates teóricos del siglo XX como es el caso del Realismo y el Idealismo, por nombrar solo a las más importantes.
Las teorías de alcance medio por su parte, son complementarias a la visión convencional de las relaciones internacionales que nos entregan aquellas teorías aquí denominadas como de alcance global. Dentro de las teorías de alcance medio encontramos básicamente tres grupos: 1 teorías de las decisiones, 2 teorías sobre el conflicto y 3 teorías de la integración. Finalmente dentro de esta última tipología, podemos ubicar a la teoría Funcionalista de las relaciones internacionales, la cual nos es de interés para el desarrollo del presente estudio.
La reconstrucción de los antiguos y nuevos aliados destruidos por la Segunda Guerra Mundial era fundamentalmente un medio para lograr la contención del avance soviético. Veinte años más tarde, la morigeración de la Guerra Fría y el surgimiento de otros intereses en las relaciones entre los Estados, en un mundo política, social y tecnológicamente más complejo, condujeron a un mayor entrelazamiento entre las distintas sociedades nacionales y a una profunda transformación del sistema internacional, con sus naturales consecuencias sobre la teoría.
Surge así, gradualmente, una nueva visión de las relaciones internacionales que privilegia la integración entre los distintos segmentos de las sociedades nacionales en función de múltiples intereses específicos, dentro de un mundo en que la interacción entre los Estados es cada vez mayor.
La transformación de la realidad internacional contemporánea hace necesario ir más allá de las variables "Poder" y "Seguridad" como únicos o tal vez más importantes elementos de análisis en el estudio de las relaciones internacionales. A diferencia del pasado, actualmente las relaciones internacionales son protagonizadas por un creciente número de centros de poder cuya actuación externa no solo representa los intereses del Estado, sino también los de la sociedad civil organizada. Por otro lado, estos centros de poder se desenvuelven en torno a una agenda más compleja y menos jerarquizada a la cual se incorporan nuevos temas que son manejados por nuevos y múltiples agentes con frecuencia distintos del Estado, los cuales ponen en juego recursos de poder no tradicionales de arenas mucho más numerosas, cambiantes y entrelazadas que antes (Wilhelmy, 1988: 71).
Los elementos mencionados, permiten reconstruir el surgimiento de un sistema internacional integrado por numerosos ámbitos que giran en torno a la agenda, los agentes, los recursos y las arenas antes señaladas y que vinculan de distintas maneras a las sociedades nacionales en función de intereses específicos, lo que permite postular el surgimiento de circuitos y procesos de integración en los campos energético, industrial, alimentario, financiero, estratégico, ideológico, cultural, etc.
Esta visión de la realidad internacional, se presenta como una alternativa real a la visión anárquica de las relaciones internacionales propuesta por la corriente realista y a la relación de dependencia planteada por el estructuralismo.
Para abordar el estudio de las fuerzas que contribuyen a la formación e integración de las diversas comunidades políticas, especialmente de aquellos procesos de integración entre los Estados, son de vital importancia los aportes hechos por la teoría funcionalista de las relaciones internacionales.
El Funcionalismo surge en el periodo de entre guerras, a partir de los trabajos realizados por David Mitrany quien sugería que ante la creciente complejidad de los sistemas gubernamentales, el Estado moderno se veía en una incapacidad de satisfacer las necesidades básicas –en seguridad y bienestar- de su población. Tales necesidades, no sólo creaban la demanda de especialistas altamente entrenados en el nivel nacional, sino que también contribuirían a la emergencia de problemas esencialmente técnicos en el nivel internacional. Para colmar esta carencia, proponía la creación paulatina de una red de organizaciones internacionales que irían asumiendo la gestión de sectores concretos –agricultura, energía, transporte, defensa, entre otros-. Se gestaría así un sistema aterritorial de transacciones, encargado de satisfacer –con la colaboración de los gobiernos estatales y de las poblaciones de los distintos Estados- las necesidades básicas de los ciudadanos. Así poco a poco, surgiría entre los ciudadanos de los Estados participantes en el experimento la conciencia de estar vinculados a los demás por una red cada vez más densa de intereses comunes. De este modo, la percepción de que las organizaciones son útiles para satisfacer las necesidades cotidianas, llevaría a una transformación gradual de las actitudes de los individuos, en el que se produciría una paulatina transferencia de las lealtades –hasta entonces concentradas en los respectivos gobiernos- hacia las distintas organizaciones internacionales encargadas de la satisfacción de intereses. Mediante este método y a partir del desarrollo de la conciencia de las ventajas de la cooperación internacional, se eliminarían las actitudes ultra nacionalistas irracionales que, según el análisis funcionalista, son un factor fundamental en el estallido de los conflictos internacionales violentos.
Aunque la propuesta funcionalista no plantea un final claro para el proceso integrador, Mitrany consideraba que a largo plazo, las organizaciones internacionales se irían coordinando entre sí. Posiblemente, de esta relación conjunta surgiría una organización mundial.
Es importante señalar que el modelo funcionalista de Mitrany no preveía, al menos en el mediano plazo, la desaparición del actual sistema de Estados; éstos no debían desaparecer, sino que habían de participar activamente en la gestión de las organizaciones supranacionales (Salomón, 1999: 3).
Los funcionalistas, en general, se preguntan por el papel que cumple cada uno de los actores de un sistema, lo cual no sólo implica describir la actividad que desempeña, sino también el propósito a que aspira y su aporte al funcionamiento del sistema (o el subsistema) en su conjunto, e incluye la suposición de que estos últimos, en lugar de estar aglomerados por la fuerza, son el resultado de la interacción entre sus diversas partes, cada una de las cuales desempeña un rol necesario para el todo, y de su capacidad para desarrollar pautas de cooperación y establecer una adecuada división del trabajo entre ellas. Pero el pensamiento funcionalista, no obstante constituir tal vez la principal fuente de inspiración de los estudios sobre los procesos de integración, trasciende con mucho este fenómeno y sirve de base a otras corrientes que representan una revisión más radical de la teoría convencional de las relaciones internacionales. Otros autores, entretanto, aunque inspirados en los funcionalistas, han partido de definiciones más precisas del concepto de integración, viendo a éste como un proceso mediante el cual los actores políticos pertenecientes a distintos sistemas nacionales se persuaden de la conveniencia de trasladar sus lealtades, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyas instituciones pasan a poseer o reclamar jurisdicción sobre los estados nacionales preexistentes (Wilhelmy, 1988: 56).
Es importante mencionar los aportes realizados por Karl Deutsch a la teoría funcionalista, quien apela tanto a la teoría de sistemas como a la de la comunicación. Deutsch basa la explicación de los procesos de integración en el fenómeno de las comunicaciones, utilizando a su vez, los análisis de Norbert Wiener sobre cibernética y la clásica contribución de Talcott Parsons sobre los distintos tipos de sistemas sociales. "La existencia de la ciencia social está basada en la capacidad de considerar a un grupo social como una organización y no como un conglomerado. Las comunicaciones constituyen el cemento de las organizaciones. Sólo las comunicaciones capacitan a un grupo para pensar unido, para percibir unido y para actuar unido. La sociología necesita comprender el fenómeno de la comunicación". Deutsch analiza las relaciones entre la integración de las comunidades políticas y las comunicaciones. Para él los países son conjuntos poblacionales unidos por flujos de comunicación y de transportes y separados por territorios vacíos o poco poblados. En general, las fronteras corresponden a áreas donde las comunicaciones disminuyen drásticamente; por eso la interacción al interior de los estados nacionales ha sido tradicionalmente mayor que entre los distintos estados. La principal contribución de Deutsch a la teoría de la integración, radica en su trabajo sobre las condiciones en las cuales se formó una "comunidad de seguridad" en el área del Atlántico Norte. Buscando las similitudes entre la formación de una comunidad política (y también de seguridad) en los Estados Unidos, durante el siglo pasado, y la formación de la OTAN y la Comunidad Europea a partir de los acuerdos franco-germanos sobre el desarrollo conjunto de su industria del hierro y el acero, después de la Segunda Guerra Mundial, Deutsch analiza cuantitativa y detalladamente todos los flujos de comunicación generados en esos distintos ámbitos en sus respectivas épocas. Deutsch comprueba que entre los resultados del incremento de las comunicaciones entre las distintas unidades involucradas en dichas experiencias, se cuenta una creciente proporción de valores compartidos, el desarrollo de un estilo de vida distintivo, la percepción de la posibilidad de compartir los premios y castigos atribuidos por el resto de la comunidad internacional en función de la conducta de los distintos miembros de estos nuevos conglomerados, una aceleración del desarrollo económico de la comunidad en su conjunto, y un fortalecimiento de la capacidad política y administrativa de las distintas unidades nacionales como consecuencia de su mayor cohesión y de una creciente coordinación de sus políticas. Según Deutsch, estos logros se basan en el incremento de las comunicaciones y las transacciones entre los nacionales de los distintos estados o partes integrantes de una comunidad en formación más amplia, en la mayor movilidad de las personas, en los crecientes intercambios culturales y en la integración de las élites de cada una de las correspondientes unidades (Tomassini, 1989: 85).
El concepto de "derrame" en la teoría funcionalista
El concepto de "derrame", "spillover" o "doctrina de la ramificación", se refiere a que todo proceso concreto de integración posee una lógica expansiva que contribuye a extrapolar esas experiencias, sus beneficios y sus métodos, hacia otros sectores. Un ejemplo es la transformación del tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en una Unión Europea mucho más amplia. Dentro de esta visión las decisiones encaminadas a crear ámbitos de acción colectiva nunca son aisladas, sino incrementalistas, ejerciendo un efecto de demostración que estimula a ensayar fórmulas similares en otros sectores.
El concepto de "derrame" se utiliza entonces, para intentar explicar la expansión horizontal –intersectorial- del proceso de integración. En un primer momento, el derrame tendría lugar entre sectores técnico-económicos afines; la integración en un sector determinado necesitaría, para convertirse en óptima, la integración de sectores adyacentes. Es esta pues, una dinámica concebida como la consecuencia del alto nivel de interdependencia entre los diferentes sectores de las economías industrializadas modernas. Pero la integración de los sectores técnico-económico acabaría derramándose al terreno de lo socio-cultural y de lo político, alcanzando incluso las delicadas áreas de la seguridad y la defensa (Salomón, 1999: 5).
En el estudio realizado por Haas acerca de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero –CECA-, éste descubrió que entre las élites Europeas directamente preocupadas por el carbón y el acero, relativamente pocas personas eran inicialmente fuertes defensores de la CECA. Sólo después de que el tratado había estado en funcionamiento durante varios años, el grueso de los líderes de sindicatos y partidos políticos se volvieron defensores de la comunidad. Mas aún, tales grupos, como consecuencia de las ganancias que habían experimentado de la CECA, se pusieron a la vanguardia de otros esfuerzos tendientes a la integración Europea. Así se observó una marcada tendencia en las personas que habían experimentado ganancias de las instituciones supranacionales en un sector, a favor de la integración en otros sectores (Dougherty, 1993: 451)
A modo de síntesis, como teoría de la integración internacional, el Funcionalismo ayuda a explicar la evolución de un consenso entre naciones, que les permite llegar a niveles de cooperación mas elevados. Los funcionalistas afirman que la consecuencia final del proceso podría ser un gobierno mundial basado en unidades funcionales entrelazadas. Además, a medida que se ensancha la base de cooperación económica y social, puede ocurrir un efecto de giro que podría fomentar la creación de una comunidad política de por si. Los estudiosos que tratan de desarrollar una explicación completa del fenómeno de integración económica y social del siglo XX, deben necesariamente recurrir a la teoría funcionalista (Plano, 1971: 404), la cual utilizaremos en el presente estudio, para analizar la evolución del proceso de integración que se ha llevado a cabo en Europa occidental a partir de la firma del tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, actualmente Unión Europea.
Globalización e integración
Mirando hacia atrás en las postrimerías de este siglo, caracterizado como tumultuoso, incierto y de extremos, se pueden observar algunas mega tendencias. Una es el carácter invasor de la tecnología. Otra es la presencia del valor cultural de una pretendida modernidad. Una tercera tendencia es un cambio sustancial del sistema de relaciones entre Estados y sociedades, desde una configuración internacional a una configuración global. En este sentido, el análisis de dos conceptos relacionados con este cambio -la integración y la globalización- adquiere particular importancia (Nef, 2000: 11).
Aunque sabemos que los términos integración y globalización son distintos, en el discurso contemporáneo, ambos se usan, ya sea indistintamente, o en forma muy próxima, implicando que el proceso de integración conduciría a la globalidad, a partir de la lógica seguida por la teoría funcionalista.
Frente a la dificultad de establecer un concepto más o menos preciso de la globalización, optaremos por describir brevemente lo que éste fenómeno implica. Según las palabras utilizadas por Ghymers, "globalización designa un proceso amplio y acumulativo de aumento de las interdependencias entre las economías nacionales y de reducción de las barreras y distancias entre mercados nacionales, a raíz del crecimiento rápido de las transacciones internacionales, tanto para los bienes y servicios como para factores de producción. Este proceso apareció en el campo financiero con la liberalización financiera y la emergencia de un mercado de capitales a nivel mundial, pero el mismo fenómeno mas progresivo se desarrolló, también, en el resto de la economía con la apertura comercial, el fracaso de los esquemas proteccionistas y la evolución tecnológica. Estos desarrollos permiten hablar ya de la emergencia de un mercado único mundial, no solamente financiero y de materias primas sino que, también, industrial e incluso gran parte de los servicios".
Una vez establecido a grandes rasgos lo que implica la globalización y profundizado el estudio de lo que implica la integración -en el capitulo I-, ahora, pasaremos a establecer una diferenciación entre estos dos conceptos:
"La diferencia sustantiva entre la integración y la globalización está dada por cuatro factores: La globalización es más amplia y general y contiene en menor grado el elemento explícito o voluntarista de política que existe en la integración. En otras palabras, la integración presupone un grado de negociación y, por mínima que sea, de igualdad entre las partes. La globalización, en cambio, es un proceso impuesto por un contexto externo y en el que los términos de la accesión están, por lo general prescritos a priori.
"A pesar de su orientación economicista, la integración se plantea por lo común como un proceso de transfronterización de países, y no sólo de empresas y economías. En este sentido, y a pesar de su base tecnocrática, la integración involucra a múltiples actores sociales y a factores de producción más allá del capital.
"La integración es un concepto eminentemente regional, o constitutivo de bloques, antes que un proceso de trilateralización a escala planetaria de esos mismos bloques.
"Finalmente, la integración carece de la orientación determinista de la globalización" (Nef, 1994: 12).
Es innegable, no obstante, que los procesos de integración real han facilitado el posterior proceso de globalización y que ambos han sido siempre liderados por los sectores de punta en la economía. Este fue el caso de las grandes empresas industriales y extractivas en los años 60 y del capital financiero y las comunicaciones en los años 90.
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